目前正在修订的两份核心文件为2014年底财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113，以下简称“113号文”）以及2015年4月发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号，以下简称“21号文”）。其中，113号文是我国本轮推广PPP模式中出台时间最早、规定事项最完整的政策文件，21号文则为保障政府履行合同义务，有效防范和控制财政风险提供重要支撑。

 

　　两份文件运行的这三年多，是我国PPP行业高速发展的时期，经历了项目的爆发期，也暴露出一些问题，包括借道PPP变相融资、注重短期利益轻视长期运营，个别地区还出现纯付费的、政府兜底类的“假股真债”等现象。

 

　　期间，财政部、发改委等部委及许多地方政府相继出台了大量更为细致的规定，针对具体问题作出调整，整顿、清理违规项目，并推进示范项目建设。与此同时，也一直在酝酿纲领性文件的进一步完善。

 

　　中国财政科学研究院PPP研究所政策研究室主任鄢晓发对《经济参考报》记者透露，针对PPP模式在发展中出现的新问题、新需求，财政部已经开始组织专家修订这两份文件。

 

　　“市场急需更加规范的纲领性文件，在基础设施和公共服务领域PPP条例未出台之前，这种纲领性文件对市场具有明显的引导作用。”中国财政科学研究院PPP研究所成果转化室主任卓识表示。

 

　　此次法案修订，财政承受能力10%红线是否有调整备受关注。卓识表示，“10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准（6%-7%）的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的‘上限’，依照总量控制原则，从全国财政收入和支出的全方位通盘进行考虑的，所以10%红线不太可能有变化。”

 

　　针对很多地方借基金预算，规避10%红线的现象，一家PPP咨询公司负责人说，“土地是地方政府投资项目最重要的资源，利用基金预算进行操作则是地方比较熟练的操作模式。甚至有些PPP项目在一般公共预算里一分钱都没有，全部都在政府性基金预算里，政府以土地等形式进行补贴，规避了10%财政承受能力红线限制。”

 

　　基金预算不稳定，周期与PPP回报也不匹配，相比一般预算，评估和管理都将更加困难。并且考虑投资人要求的风险溢价，基金预算支出成本将会更高，这无形中加大了政府财政支出责任。因此，如何合理、规范地使用政府基金预算会成为21号文的修订重点之一。

 

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